監(jiān)管存在治理缺陷？

《國企》：外媒稱地方政府不愿意對國企監(jiān)管，監(jiān)管本身存在內(nèi)部治理缺陷，您對此怎么看？

夏光：不能說對國企的監(jiān)管本身存在內(nèi)部治理缺陷。當(dāng)下確實(shí)存在地方保護(hù)主義。大型企業(yè)在當(dāng)?shù)厥侵е缘钠髽I(yè)，為保證稅收和GDP，一些地方在無法做到經(jīng)濟(jì)與環(huán)保兼顧的時候，就以犧牲環(huán)境為代價保經(jīng)濟(jì)效益，袒護(hù)企業(yè)的污染行為，這不分企業(yè)性質(zhì)，不僅僅包括國企。這也并非說明地方政府鼓勵企業(yè)去污染，畢竟污染了當(dāng)?shù)丨h(huán)境政府也不好與百姓交代。我們在很多地方的調(diào)研中了解到，很多地方政府對企業(yè)的環(huán)保要求還是比較嚴(yán)格的，態(tài)度還是比較誠懇的，至少不會放任企業(yè)污染環(huán)境，而且對待企業(yè)的態(tài)度是一致的。比如紫金礦業(yè)，當(dāng)?shù)卣捕啻味酱倨髽I(yè)保護(hù)環(huán)境，為此也投入不少資金。像外媒所說的“政府不愿意監(jiān)管國企”的情況不是沒有，但不是普遍的。很多地方政府會列出環(huán)境監(jiān)管重點(diǎn)企業(yè)，其中很大一部分企業(yè)是國企。并非因?yàn)槭菄笳涂梢圆涣腥胫饕O(jiān)管，只要是對環(huán)境影響大的都會專門重點(diǎn)關(guān)注，甚至有的政府要求當(dāng)?shù)氐拇笮蛧笞龅酶茫@也是國企的帶頭責(zé)任。

馬軍：中國的環(huán)境監(jiān)管薄弱是普遍存在的，對于國企更加突出：國企的級別甚至都高于地方環(huán)保部門，有些無從管起；環(huán)保處罰金額有上限，額度定得很低，對于國企而言屬于九牛一毛，沒有震懾作用；對于小型企業(yè)的環(huán)境訴訟還可能，對于大型國企的環(huán)境訴訟幾乎不可能；整個社會的監(jiān)督存在欠缺，國企的影響力非常強(qiáng)，相關(guān)的監(jiān)督報(bào)道也時時夭折。這些原因都不利于促進(jìn)國企環(huán)保做得更好。

劉琳：在國企環(huán)保監(jiān)管方面確實(shí)遇到很多難題。第一，對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行處罰的是縣級環(huán)保部門，級別很低，一些國企的行政級別遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)丨h(huán)保局，缺乏執(zhí)法自信和獨(dú)立執(zhí)法的空間。第二，地方區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任部門是當(dāng)?shù)卣h(huán)保局是同級政府的職能部門；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督也是當(dāng)?shù)丨h(huán)保局。這就造成了自己監(jiān)督自己的局面，根本不能得到有效執(zhí)行。第三，環(huán)保部門只有對違法企業(yè)限期治理的建議權(quán)，并沒有決定權(quán)。所以，要想真正糾正違法行為需要當(dāng)?shù)卣C合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)情況、環(huán)境違法程度等綜合評估后才能決定，致使環(huán)保部門根本無法行使監(jiān)督權(quán)。

宋國君：環(huán)保監(jiān)管中對國企出現(xiàn)偏袒的情況是存在的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時，中央政府、地方政府和企業(yè)利益是一致的。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)后，三者之間的利益出現(xiàn)了不一致，我們的管理又沒有及時創(chuàng)新，就會出現(xiàn)這樣的問題。以排污收費(fèi)為例，與西方國家相比我國的費(fèi)率很低，但事實(shí)上連這個費(fèi)率的執(zhí)行有些地方政府都失靈。

《國企》：近年來，吉林石化、川化、紫金礦業(yè)、山西天脊集團(tuán)等國企污染事故頻出，外媒歸因?yàn)楸O(jiān)管缺陷。一直以來國企污染事故頻發(fā)的原因是什么？

夏光：原因很多。

第一，國有企業(yè)在發(fā)展過程中出現(xiàn)事故是難免的，這與經(jīng)濟(jì)體系的生命周期有關(guān)。比如投產(chǎn)的設(shè)備在前20年比較好，但是到后面跑冒滴漏的風(fēng)險就會變大。這是規(guī)律，并不能說是企業(yè)自身主觀意愿。我們國家經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展本身就存在很大的環(huán)保風(fēng)險，這不是一個企業(yè)的問題，所以才要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，努力加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

第二，事故發(fā)生的偶然性因素很大。出現(xiàn)污染的企業(yè)必然有責(zé)任，比如設(shè)備老化、領(lǐng)導(dǎo)不是非常重視、平時的日常管理存在紕漏等等。要界定是主觀故意還是很多偶然性所造成的，不很容易判斷。

第三，對于所有企業(yè)而言，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)低也是原因之一。我國經(jīng)濟(jì)30多年來快速發(fā)展，處于工業(yè)化中期的經(jīng)濟(jì)階段，技術(shù)水平、管理水平、研發(fā)能力等方面都達(dá)不到國際先進(jìn)水平，屬于比較粗放的發(fā)展。我們不能跳過這個階段而去要求發(fā)達(dá)國家那樣高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，這樣企業(yè)會死掉，經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)問題就無法解決。這實(shí)際是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下所達(dá)成的較低水平的平衡，但是長久來看是不行的，所以一定要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。其中最重要的一條就是提高環(huán)境違法成本，十八大也提到了要實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保制度。近幾年我們也看到，環(huán)境作為門檻性要求已經(jīng)越來越高，環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)就砍掉了很多不符合環(huán)保要求的項(xiàng)目。環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)，節(jié)能減排的約束性指標(biāo)在提高，社會和媒體的廣泛關(guān)注，這些越來越強(qiáng)的外部約束給企業(yè)增添了更多的環(huán)境成本和壓力。

劉琳：第一，有些國企的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)依然更看重利潤增長，看重短期的經(jīng)濟(jì)利潤，而不是社會責(zé)任。

第二，違法成本極低。我國的環(huán)境基本法于1989年實(shí)施，隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，企業(yè)對于外界環(huán)境的適應(yīng)，這一部法律早已無法預(yù)見和適用。各單行法律，除了水污染防治法外，其余法律十年沒有任何變動。十年前的違法處罰力度很小，造成了違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于違法收益的局面，實(shí)力雄厚的國企可以有恃無恐。比如《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定：向水體排放含病原體的污水的處5萬元以下的罰款；向地表水體排放油類、酸液、堿液、劇毒廢液的處2萬元以下的罰款；向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城市垃圾和其他廢棄物的處10萬元以下的罰款等等。

第三，行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)力尋租。一旦國企被處以較為嚴(yán)重的行政處罰，如責(zé)令限期治理等，國企可以通過其強(qiáng)大的政治影響力和領(lǐng)導(dǎo)的人脈優(yōu)勢影響上級環(huán)保部門或同級人民政府，甚至是法院，將不利的行政處罰予以撤銷，或者降低處罰標(biāo)準(zhǔn)。

宋國君：首先，環(huán)保管理水平存在問題，停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，認(rèn)為只是上設(shè)備就好，沒有具體的規(guī)章制度和專業(yè)的人才管理。其次，市場激勵不夠。如果環(huán)保技術(shù)可以轉(zhuǎn)讓，也可以為企業(yè)帶來利潤，那么企業(yè)就會投資環(huán)保。